Отчет Госконтролера: многочисленные структурные изменения в правительстве и социальный разрыв в системе школьных льгот

Государственный контролер Матаниягу Энгельман опубликовал во вторник, 5 мая, отчеты по двум темам: структура правительства Израиля и ее влияние на эффективность управления, а также предоставление школами дополнительного времени на экзаменах на аттестат зрелости (багрут).

Структура правительства Израиля

Правительство обладает полномочиями изменять распределение функций между министрами, передавать полномочия от одного ведомства другому, объединять, разделять или ликвидировать министерства, а также создавать новые. Оптимальная структура и четкое разделение сфер ответственности напрямую влияют на эффективность работы исполнительной власти.

Отчет выделяет три характеристики государственного менеджмента Израиля в сравнении с общемировой практикой: высокую частоту смены правительств (фактор, не являвшийся непосредственным объектом данного отчета), избыточное количество министерств, включая специфические только для Израиля ведомства, а также вытекающую из этих обстоятельств фрагментацию сфер деятельности между различными министерскими структурами.

Эти факторы влекут за собой функциональный ущерб, влияющий на снижение качества услуг для населения и эффективности работы власти, а также влечет за собой прямые экономические потери, составляющие как минимум сотни миллионов шекелей в год.

Рекордная нестабильность (2020–2024 гг.): На фоне высокой частоты смены власти, в период работы 35-го, 36-го и 37-го правительств (с середины 2020 по конец 2024 года), было принято 76 решений об изменении структуры правительства. Это аномальное явление распределилось следующим образом: почти треть изменений (22 решения, или около 29%) пришлась на год работы 35-го правительства под руководством Биньямина Нетаниягу; около пятой части (18 изменений, или 24%) были приняты за полтора года полномочий 36-го правительства под началом Нафтали Беннета и Яира Лапида; и почти половина всех перестановок (36 решений, или около 47%) была реализована в течение первых двух лет работы действующего 37-го правительства под руководством Биньямина Нетаниягу.

За этот период 50 сфер деятельности передавались между ведомствами. При этом 32% сфер передавались дважды, а некоторые до четырех раз. В среднем процесс передачи полномочий занимает 7,5 месяцев, что составляет около 31% от среднего срока полномочий правительства в Израиле. Таким образом, треть своей каденции власть тратит на технические структурные изменения, инициированные в начале срока.

Частые структурные изменения стали явлением, наносящим перманентный и реальный ущерб государственной деятельности. Как показал анализ конкретных случаев, проведенный офисом Госконтролера, это привело к деградации сервиса в сельском хозяйстве, спаду в сфере профессионального обучения взрослых и хаосу в управлении информационными системами Управления по развитию поселений бедуинов, которое в последние годы меняло ведомственную принадлежность в среднем каждые 15 месяцев. Также пострадали и многие другие сферы.

Особо критический ущерб нанесен из-за отсутствия стабильной государственной линии в вопросах восстановления и развития районов, пострадавших от войны. Именно управленческий хаос, вызванный перекладыванием ответственности из одного ведомства в другое стоит в центре провала правительства по возвращению жителей Севера в их дома и реабилитации северных регионов (по состоянию на июнь 2025 года).

Госконтролер Матаниягу Энгельман: «Система государственного управления в Израиле характеризуется избыточным количеством министерств по сравнению с другими странами мира и частыми структурными изменениями - открытием и закрытием ведомств, а также передачей полномочий между ними.  Канцелярия премьер-министра не рассмотрела вопрос о ликвидации министерств, как того требовало решение правительства от ноября 2024 года. Можно сделать вывод, что политические соображения и ограничения в конечном итоге перевешивают необходимость изучения рекомендаций назначенных для этого профессиональных групп и оптимизации структуры правительства.

Один из самых болезненных провалов в деятельности правительства касается реабилитации и восстановления поселений Севера и Юга: менее чем за два года правительство приняло несколько решений о передаче ответственности за этот вопрос между различными ведомствами и должностными лицами - и все это в разгар чрезвычайного положения и в ходе войны. Ущерб от отсутствия стабильной государственной линии выразился в фундаментальных недостатках, указанных в отчете, опубликованном нами в июне 2025 года, включая отсутствие многолетнего плана развития и восстановления Севера. Эти недочеты лежат в основе неспособности правительства обеспечить своевременное возвращение жителей Севера в свои дома и реабилитацию региона по состоянию на июнь 2025 года.

Премьер-министр Нетаниягу, обладающий полномочиями назначать членов кабинета и выносить на повестку дня предложения по изменению структуры правительства, обязан обеспечить непрерывную и исправную работу власти. Необходимо уделять пристальное внимание качеству обслуживания населения и эффективности государственного аппарата даже в те периоды, когда министерства открываются, закрываются или передают друг другу сферы деятельности».

Дополнительное время на экзаменах на получение аттестата зрелости

Льготы призваны сократить разрывы и устранить барьеры для учеников с трудностями. Однако проверка показала, что «дополнительное время», самая популярная льгота, распределяется неравномерно.

Согласно основным данным отчета, 52% выпускников 2025 учебного года (около 68500 человек) имели право на дополнительное время при сдаче экзаменов на аттестат зрелости, при этом 92% из них получили данную льготу на основании медицинских, психологических или когнитивных особенностей. Проверка выявила глубокий социальный разрыв: установлена прямая связь, согласно которой чем выше социально-экономический статус ученика, тем выше вероятность получения им льготы. Кроме того, зафиксированы аномалии на уровне учебных заведений: 133 школы одобрили предоставление дополнительного времени для более чем 90% своих учеников.

Школы сами утверждают эти льготы без профессиональной внешней диагностики, имея в этом прямой интерес: дополнительное время повышает оценку в среднем на 2,5 балла, что улучшает общие показатели школы и шансы учеников на поступление в престижные вузы.

Министерству образования рекомендовано пересмотреть политику выдачи льгот, усилить надзор и проанализировать причины высокого процента льготников в обеспеченных слоях населения. Рекомендуется обучать всех школьников техникам эффективного распределения времени и стратегиям работы с текстом. Это позволит им справляться с экзаменационным объемом работ самостоятельно и снизит массовую потребность в формальном продлении времени.

Госконтролер Матаниягу Энгельман::«Результаты аудита крайне тревожны и ставят большой знак вопроса над всей системой предоставления дополнительного времени на экзаменах.  Министр образования должен изучить вопрос льгот на экзаменах и оптимизировать процесс их предоставления таким образом, чтобы он отражал реальную потребность в облегчении условий».

Фото госконтролера: Марк Нейман, Лаам